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谈谈工程招标串标问题的审计切入点
发布时间:2019-10-28 来源:未知 浏览次数:66
【摘要】投资工程审计监督是当前政府投资审计的一个薄弱环节。工程招标串标问题时有发生,政府投资审计加强监督应如何切入?本文拟就工程串标问题的产生原因、存在的主要形式以及审计怎样找点切入等方面,结合工作实际,谈谈一些看法。
招投标制度作为工程承包发包的主要形式在国内已广泛实施,它不但为业主选择好的供货商和承包人,而且能够形成优胜劣汰的市场机制,是比较成熟而且科学合理的工程承发包方式,也是保证工程质量、加快工程进度的好办法。目前,随着建设领域专项治理工作的逐步深入,工程招投标开标前的过程都是比较规范的,但由于在市场竞争日趋激烈、法规制度不够健全、职能部门监管不到位、市场主体守法意识不强等原因,投标串标问题时有发生,经常见诸报端。
一、串标问题的产生
串标是指投标单位之间或投标单位与招标单位相互串通骗取中标的投机行为。其危害是很明显的,首先,它实质上是一种无序、恶意竞争行为,它扰乱了正常的招投标秩序,妨碍了竞争机制应有功能的充分发挥,往往使中标结果在很大程度上操纵在少数几家企业手中,而把有优势、有实力中标的潜在中标人拒之门外,破坏了建设市场的正常管理和诚信环境,严重影响招标投标的公正性和严肃性,伤害了大多数投标人的利益; 其次,串标常常会导致中标价或竣工结算价大大超出正常范围,从而加大政府投资成本,造成国家建设资金流失;第三,参与串标的企业往往诚信度不高,甚至不大重视企业的内部管理,对工程建设留下安全隐患。
现在的建筑市场,企业多,工程少,存在一定的利润空间,僧多粥少的竞争现状使投标人千方百计,甚至不惜串标牟取中标权。再者,串通投标行为本身具有相当强的隐蔽性,现有各职能部门之间的沟通、协调机制、方法手段及处罚力度均还无法真正形成监管合力,很难有效遏制工程建设领域出现的串通投标问题。因此,工程招标开标前存在串标的可能性极高。
二、串标可能存在的主要形式
(一)招标人与投标人串通投标。招标单位的代表,多为建设单位相关部门负责人,投资的钱是国家资金,工程价款的多少与自己没有多大切身利益,在投标企业给予个人以足够的经济利益报酬情况下,就容易产生权钱交易,容易产生招标人与投标人串通投标。招标人与投标人之间相互串通将会以什么手段进行操作呢?1、透露信息。招标人将能够影响公平竞争的有关信息透露给内定的中标人,造成投标人之间的不公平竞争,甚至协助投标者撤换标书,更换报价。2、事后补偿。招标人与投标人串通好,由投标人超出自己承受能力压低投标价格,中标后再由招标人通过变更增加招标时没有的工程项目或工程量等方式,让中标人低中标高结算。3、设置障碍。招标人根据内定中标人特有的技术条件,故意在资格预审或招标文件中设置某种技术资质要求,以排斥某些潜在投标人,操纵中标结果。4、招标人通过内定中标单位邀请两家以上单位参加投标(该被邀单位有的甚至自身资质不够而挂靠其他单位进行投标),然后招标人自己,或通过招标代理单位以招标人资金不足、工程会拖欠工程款等原因影响一部分参加投标单位退出投标,这样几个已经串通好的投标单位就可以操纵中标。5、招标单位派二至三个代表参加招标评标,把人为因素的影响贯穿于整个招标过程,有利于内定中标单位中标。
(二)投标者之间串通投标。投标人之间建立攻守同盟串标,现有的常规调查手段很难取证、认定,况且,惩处力度不大使串通投标行为的违法违规成本远远小于其风险收益,所以,这会是最重要的串标方式。投标者之间会以什么方式进行串通投标?1、价格串通。一些投标人相互勾结,私下串通,就投标价格达成一致协议,抬高或者压低投标报价,使竞争对手的正常报价失去竞争力,导致其他投标人不能中标。2、轮流中标。该行为多发生在分段招标或者多次招标中。投标人之间互相约定,在投标中轮流以高价中标,捞取高额利润,从而使招标人无法从投标人中选出最优人选,造成巨大损失。3、陪标补偿。几个投标人之间私下确定中标人,约定内定中标人以高价中标后,给予未中标的其他投标人以补偿,其实这补偿费也是从招标人支付的工程价款中去获取的。4、挂靠垄断。通过挂靠其他企业,一家企业或个体包工头可以同时以好几家企业的名义去参加同一标的投标,形成实质上的投标垄断,无论哪家企业中标,实际都是一家企业。被挂靠企业从中收取管理费,而对工程质量、安全没有进行实质上的管理,一些不具备相关资质的企业或个人得以进入原本无法进入的经营领域,为质量安全问题埋下隐患。5、招标代理单位暗中组织协调部分投标者进行串通投标。
三、审计具体切入工程串标问题的一些看法
随着促进扩大内需各项政策措施落实,政府投资项目力度加大,审计部门势必加强政府投资项目的审计监督力度。工程招投标串标问题,隐蔽性强、取证难度大。这就要求审计要选好切入点。
(一)监督关口前移,采用跟踪审计方式。跟踪审计可以在审计实施过程中与相关监督部门或业主单位配合进行监督管理,及时纠正发现的问题,把问题解决在过程中。
1、现行的招标一般有三种方法:合理定价评审抽取法、经评审的最低价中标法、综合评估法,这三种都无法彻底遏止串通投标。笔者认为审计可以尝试要求相关部门实行“明标随机抽取法”,即建设工程项目事先委托工程造价咨询机构编制规范工程量清单,经有关职能部门审核后,作为标底;或将各参标单位编制的工程量清单报价合理均衡后形成一个综合标价。再将以上标价通过招投标交易中心或有关部门指定的招投标公告媒体向社会公告,让符合资质条件的单位参加投标,并公开随机抽取中标候选人。这既形成一个合理工程造价,又可以有效减少串标行为。
2、审计应通过配合相关监督部门规范工程招标人的内部控制制度,起到减少招标人与投标人串通机会。主要看是否招标人做到:权责分离,即谈判、评标、决策人员分离;参与标底编制和审定的人员、评标小组成员及相关当事人分离;不准事先组建内部评标小组,参与评标的成员不得公开;不准统一组织踏勘现场,解答投标疑问要实行网上答疑。跟踪审计过程中审计人员对不符合以上要求的情况要即时提出质疑并要求改正。
3、由于招标人有权自行选择招标代理单位,对于长期进行施工招标的招标人,审计人员应详细了解其过去委托的招标代理机构,对该招标人长期将工程委托给独家代理机构的,应在招标人委托代理单位前及时提出审计建议要求改正,降低通过招标代理单位进行串标可能性。
4、对于长期进行招标活动的招标人,应详细了解其过去委托的设计单位、监理单位情况,对多个工程项目经年经公开招标均是独家或两家承揽的情况应引起足够的重视。经年独家承揽某招标人的工程设计或监理业务的单位,首先其垄断行为本身就存在疑问;其次与业主单位联系频繁,在建筑市场对设计、监理单位的监管基本缺失情况下,可能与业主、施工单位勾结一气,出具工程虚假资料,谋取虚假工程价款,这行为是导致工程低中标高结算的一个非常重要手段,且因其专业性非常强,一般事后难以取证、认定,所以更必须引起足够重视。设计、监理单位的串标一般是招标人与投标人之间的串标,审计切入重点应放在上述招标人内控制度监督上;还有一种是挂靠垄断串标,该问题则要关注投标单位的实际委托代理人是否是该投标单位人员,该代理人是否确实具备资质资格。由于工程建设程序是一环紧扣一环,跟踪审计人员要及时发现串标异常情况,及时会同相关职能单位,即时介入进行制止、纠正、查处,把问题及时解决在发生危害前。
5、审计应监督招标文件条款的严格规范化,对工程内容、单价变更、工程量变更、工期奖罚等的规定应清晰明了,使招标人、中标人一旦签订合同,碰到问题应具体怎么解决都在合同中可以一一找到,不留下事后可以通过变更进行高结算隐患。促使招标文件条款规范化会给串标行为增加风险成本,能有效威慑串标行为。
6、审计人员在对评标监督过程中,对标书制作粗糙,或根本就不按照招标文件的要求进行编写标书,甚至投标资料是几家雷同复制的情况都应引起关注,那都可能存在串标行为。跟踪审计要对以上异常标进行详细审查,发现问题及时要求相关监督管理部门进行查处,及时制止串标行为。对于招标文件设置投标人必须具备某种特殊技术要求条件的,应严格审查其设置条件的适当性、必要性,减少招标人排斥潜在投标人以增加串标成功几率行为。
7、与相关监督管理部门协同杜绝没有资格却自行组织的招标行为,因为该自行招标行为十有八九存在串标问题。
(二)现在大部分审计单位,特别是基层单位,由于各种因素制约,没有进行工程跟踪审计,无法及时提出审计建议及时解决问题。笔者就事后审计如何找切入点发现串标问题再提出以下几方面做法和关注点:
1、审计过程中要逐项对照、审核合同与招标文件异同,对签订工程合同后再签订与招标文件内容矛盾的补充协议行为应进行关注,并立足工程实际,深入分析该补充协议会产生的与原合同不同的造价结算结果,如果大幅度增加造价,应追溯到其工程招投标资料,对各个投标人的投标书、评标资料等,按上述跟踪审计要点进行详细查核是否存在串标疑点。同时关注招标、中标、签订合同在时间顺序上的合理性,有时会发生以上事项时间顺序倒置现象,那可能是串标。发现疑点,对证据确凿的要及时移送相关部门进行查处;对无法取得确凿证据支持的,应在审计报告中如实披露签订工程合同后再签订与招标文件内容矛盾的补充协议行为及产生的造价变动后果。
2、有时工程竣工结算资料会直接体现出工程第三人代表中标单位,或一个工程第三人在分段招标工程的几个标段中代表中标单位签认工程资料、结算造价。这种情况很可能就是挂靠垄断中标。如是这样,要先从外围取证确证该第三人与中标单位没有隶属关系,因为没有隶属关系可能就是挂靠中标或转包,然后再追溯审查评标资料,如该第三人代表中标单位进行投标,那就是挂靠中标了。有时审计人员能侧面了解到工程是由第三人实际负责施工,但工程资料都是由中标单位项目经理及相关资格人员签认,这样的挂靠中标行为取证难度大,必要时必须延伸审查中标单位的内部承包协议。
3、对低中标高结算问题要引起足够重视,因为低中标高结算是压价串标中标后的必然结果。中标价压低中标后,建设单位和中标单位就会在工程实施过程中以各种理由变相增加、变更项目,如:提高装修档次,避开已中标单价,另行协议主材单价;增加招标清单外项目,避开已中标单价,另行签价或套价;增加隐蔽后认证难度大的项目的工程量,甚至签认不合常规的土方开挖、回填、运输方式;虚增隐蔽项目尺寸,从而虚增工程量等等,以求追加资金,增加造价,导致最后竣工决算时工程造价严重超过中标价。为此,审计人员要深入细致分析造价大幅度增加是否是人为故意扩大建设规模,特别对可疑的变更、增加项目应追根溯源进行取证、举证其真实性、合法性。审计手段无法确证串标行为的,对人为故意扩大建设规模现象要在审计报告中予以披露,必要时移交相关部门进行查处,以警示串标后低中标高结算行径。
4、对于分段招标的工程项目,特别是经年有招标工程项目的部门,应审查该招标人过去的工程发包情况,对于 “老面孔”分别在多个标段中标的情况应引起足够重视,这是长期串标中标的最直接表现。审计人员要对该工程的投标文件、评标资料进行详细查核,该问题多是招标人通过内定中标单位邀请两家以上单位参加投标而操纵中标,因为长期串标成功,串标人难免疏忽大意,陪标现象会很明显,几家参标单位的投标资料甚至是雷同复制,业主代表在评标时也会有意识压制其他投标人评分。审计人员要善于从投标文件、评标资料发现以上串标行为的蛛丝马迹。
归根结底,作为国家的经济卫士,审计机关对工程串标问题要敢于面对,勇于开拓思路,找好切入点,对发现的串标问题要勇于揭示,并加强与各监督部门沟通合作,不停留于查处问题,要侧重于发现并及时纠正问题,形成真正的招标监管合力,加强市场主体守法意识,在源头上有效遏止串标,实现审计“免疫功能”作用。(

参考文献:
《中华人民共和国招标投标法》
《国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见》(国办发[2004]第56号)
《工程建设项目施工招标投标办法》(国家计委等7部委局令第30号)
《福建省房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标采用经评审的最低投标价中标法规定(试行)》
《漳州市工程建设领域违法违规责任追究规定》
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